浅析国有基层企业闲置房屋及土地处置困境与对策

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浅析国有基层企业闲置房屋及土地处置的困境与对策3篇

第一篇: 浅析国有基层企业闲置房屋及土地处置的困境与对策

【摘要】长期以来，我国有关闲置土地问题的探索和实践多集中体现为规章制度、政策的发布，理论界对其研究有限。国外对闲置土地问题进行了诸多实践和研究：日本建立了空闲地制度，美国通过严格的土地用途管制制度预防和遏制土地闲置现象。国外的这些探索经验和实践成果可以为我国完善农村闲置土地处置法提供借鉴。

　　【关键词】农村闲置土地处置法律制度镜鉴

　　【中图分类号】d922.291.91 【文献标识码】a

　　闲置土地与处置的概念界定

　　闲置土地的认定。所谓闲置土地，是指“长期空闲搁置而未得到充分利用的土地。从经济的角度讲，即商品或资源的经济价值没有在交易中实现”。①其主要标志有两点：一是已空闲搁置了一定时间，二是附着物功能没有得到完全实现。按照法律调整的范围，可以将闲置土地分为“法定意义上”的闲置土地和“法定意义外”的闲置土地。法律上对闲置土地的界定，其关键在于闲置期间始点的认定。

　　闲置土地处置的内涵。闲置土地处置是指土地资源的再利用，其实质是激活该项经济资源的经济效用。现行法律上讲闲置土地处置，包括行政处理行为和行政处罚行为。其中，行政处理行为包括批准延期、改变用途、安排临时使用或进行土地置换；
行政处罚行为，即未经批准闲置满两年以上的，由人民政府无偿收回。

　　处置闲置土地的前提是对其进行合法认定，处置的有效性在于对不同类型的闲置土地采取针对性措施。从广义上讲，闲置土地的内涵既包括“法定意义上的”闲置土地，又包括“法定意义外”的闲置土地；
既包括房地产囤积的土地，又包括其他各种非正常渠道形成的闲置土地。但目前，我国法律体制下能处置的闲置土地范围仍然过窄，仍有大量广义上的闲置土地需要纳入法律的调整范围。因此，从社会经济发展的需要来看，今后将会制定更严格的闲置土地认定标准，将更多在资源意义上低效利用的土地纳入闲置土地处置的范畴。

　　我国农村闲置土地形成的背景和原因

　　现行建设用地配置方式易导致土地滥用。城市化进程对建设用地的需求巨大，国家必须为城市建设预留一定发展空间。然而在建设土地配置中，有些主管机关不考虑土地用途，在城市存量土地能够满足建设要求的条件下，仍然采取土地征用的方式将大量农地转化为建设用地。这种配置方式极易滋生滥用土地以及土地投机行为。同时，用地主体违法成本低而获利高等诱因也加快了闲置土地的递增速度。

　　土地供应体制存在弊端。目前我国取得建设用地使用权的途径有两种：一是通过出让方式取得，绝大多数建设用地的使用权是通过招标挂牌出让的方式取得，一小部分土地使用权是通过协议出让方式取得；
二是符合划拨用地目录的建设用地，其使用权通过政府划拨的方式取得。而政府作为向市场供应土地的唯一主体，其供地过程中存在漏洞和诸多弊端。

　　一方面，在土地使用权出让的过程中产生闲置土地的原因。在过去，政府可以向市场供应不具备交地条件的出让土地，导致在受让人签订了《国有土地使用权出让合同》并按约支付土地款后，政府还没有完成对该宗出让土地的拆迁，无法按约履行对出让土地进行基础配套建设的义务，项目用地因宗地周边水电管道未及时铺设而达不到动工建设的条件。

　　另一方面，土地使用权划拨的过程中也可能导致新的土地闲置。符合划拨用地目录的，多是行政事业单位、国有企业土地。上述用地主体取得土地不需要花费本钱，对土地闲置实际上也不承担经济责任，因此往往贪大求全，不切实际地准备盖新楼。而根据我国《城镇土地使用税暂行条例》规定，“国家机关自用的土地”和“由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地”都属于免交土地使用税的范围，这也助涨了上述用地主体宁可闲置不用也不放弃多占土地使用权的行为。

　　地方财政利益最大化的价值追求。政府追求地方财政利益最大化造成土地闲置。一方面，根据我国的土地供应制度，即使土地储备中心储备了一定数量的土地，但由于未能获得上级政府的用地指标，事实上很难形成真正意义上的出让土地。另一方面，在我国目前的土地制度和财政体制下，地方财政收入很大部分依靠土地财政，而增加地方财政收入的捷径和重要途径，无外乎抬高地价。在这种地方保护主义、狭隘发展的思维模式下，地方政府不断地通过限制供地，炒高地价，从而实现地方财政的利益最大化。这也造成了地价高涨、土地囤积进而闲置、供开发的土地资源更加稀缺，推动新一轮地价高涨的恶性循环。

　　农村土地撂荒现象严重。随着城市化进程的加快，大量务工农民涌入城市。农民放弃耕作、走向城市，留下了大量未利用的闲置土地，但受城乡二元体制的影响，这部分土地流转不畅，甚至存在转包出去还要倒贴的现象。部分在外务工农民也还存在着靠土地回家养老的观念，宁愿让其闲置也不愿意将其承包或出租。

　　我国农村闲置土地处置的现实意义

　　闲置土地处置有利于实现集约用地。土地闲置给土地供求市场带来错误信号，导致耕地锐减和新的闲置土地产生。节约集约用地是土地利用的基本原则，在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的关头，根治节约集约用地中的闲置土地问题已迫在眉睫。

　　闲置土地处置有利于资源可持续利用。土地闲置是对土地资源的极大浪费。土地的可持续利用就是要实现土地生产力的持续增长和稳定，保持土地资源潜力和防止土地退化，使其具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性。加强对闲置土地的处置，能有效缓解我国目前土地供求的矛盾，从长远看有利于土地资源达到可持续利用状态。

　　闲置土地处置有利于调控商品房价格。商品房价格的调控涉及到民生问题，房价和地价具有高度的相关性，房价的上涨很大程度上归结为地价的上涨。因此，清理和处置闲置土地，对于充分发挥土地效用，调控商品房价格具有十分重要的意义。

　　我国农村闲置土地处置存在的问题与弊端

　　闲置土地处置的法律法规不健全。法制不健全体现在对闲置土地的处置难以准确适用法律，即，如何将不同性质的法律责任运用于对闲置土地的处置中？　　一方面，依据《国有土地使用权出让合同》来解决土地闲置问题，是一种民事法律行为。该合同的性质为民事合同，合同双方对相互应履行的权利义务进行了明确约定，守约一方当事人有权要求不如实履行合同的另一方承担违约责任。因此基于该合同，可以对是否构成闲置土地进行认定，也可以对用地主体不按进度开发利用土地所应承担的违约责任进行判定。所以，从民事法律角度讲，出让方（国土部门）在受让方违约（即闲置土地两年以上的情况下）按照约定收回土地使用权，是行使合同解除权的行为。

　　另一方面，政府和土地主管部门通过土地管理行为处置闲置土地，是一种行政法律行为。闲置土地处置包括批准延期、改变用途、安排临时使用、进行土地置换和由人民政府无偿收回的方式。对于批准延期、改变用途、安排临时使用、置换等方式，系行政机关行使土地管理职权的行政处理行为。但对于无偿收回闲置土地的法律行为，存在着不同的认识，各种规定也较为模糊。一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处理行为；
另一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处罚行为。正是由于对闲置土地处置涉及到不同性质的法律责任并用，实践中难以准确适用法律。

　　闲置土地处置的力度不够。地方政府、相关利益群体（如银行）执行国家政策法规的力度直接影响了闲置土地处置。如果这一瓶颈难以解决，即使新措施新办法出台但仍会由于“执法不严”而不容乐观。

　　一方面，执法者对已有的土地管理法律法规执法不严。例如，闲置土地处置中关于征收土地闲置费的规定，由于没有硬性标准，是弹性的，地方政府自然会根据自身利益弹性执行。

　　另一方面，现有的闲置土地处置措施还不足以防堵制度漏洞。一个典型的例子就是，在现行政策下可以通过股权结构的转变规避土地增值税。通过在股权上做手脚，让交易方溢价收购房地产目标企业的股权，大股东顺利退出，合理合法地规避高额的土地增值税。

　　闲置土地处置中收回权与担保物权存在冲突。闲置土地中涉及到如何处理行使土地收回权与其他权利人担保物权冲突的关系问题。无偿收回闲置土地是最严厉的处置措施，也是一种行政处罚手段。因此，收回权与基于一般债权的土地抵押权相冲突时，抵押权优先。但也有人认为，由于行政行为具有先定力、公信力和普遍约束力，并考虑到防止欺诈和关联交易，抵押权人不得以其债权对收回决定提出异议申辩。

　　国外闲置土地形成的原因和现状

　　与我国农村相比，其他国家在不同程度上也存在着土地闲置状况。如：俄罗斯也产生了不少土地闲置问题，许多农村土地因为长期无人耕种，逐渐闲置荒废。尽管许多俄罗斯人喜欢用钱买土地，但却不擅长有效利用。有些俄罗斯人闲置土地是因为自己的土地远离城市，交通不便利；
有些俄罗斯人是因为自己已经在某个城市谋生并站稳脚跟，当远在家乡的老人去世后，仍不愿离开自己所在的城市，致使家乡的土地闲置。

　　在美国农村也存在着一定的土地闲置现象。目前，仅仅费城就有4万余处闲置土地，每年的维护费用达2000万美元，土地浪费现象如此严重的原因在于该市的土地管理系统已濒临崩溃，无法应对该市复杂的土地管理形势。

　　国外闲置土地处置经验的借鉴意义

　　衔接闲置土地处置制度与《物权法》。《物权法》的实施使得《闲置土地处理办法》的合法性地位面临严重挑战。从法律适用上看，《物权法》的效力高于《闲置土地处理办法》，即《闲置土地处理办法》与《物权法》不一致的地方，以《物权法》为准。因此，对于闲置土地，收回土地使用权的处置方式并非不可行，而是不能“无偿收回”。如果按照原来的方式无偿收回闲置土地使用权，难免有违《物权法》，导致行政行为存在法律瑕疵。那么按《物权法》规定应进行“合理补偿”，针对闲置土地处置中的收回行为，在什么范围内、什么限度内的补偿才算是合理呢？需要制定相应的办法。收回闲置土地当中涉及到的补偿问题以及随之而产生的补偿关系，其性质是否为当事人之间的民事法律关系？如果补偿问题是当事人之间的民事行为，那么双方因补偿标准差异过大无法达成一致意见，势必会影响收回国有土地使用权这一行政处罚行为的实施。

　　为保障行政处罚行为的实施、避免土地使用权人以补偿要价为借口导致的无法收回，还需要引入裁定程序，对双方的补偿争议进行裁定。因此，为了将现行的闲置土地处置制度与《物权法》顺利衔接，保障收回国有土地使用权行为的合法性，需要对《闲置土地处理办法》进行修改，并增加对当事人补偿的实体和程序性内容。

　　创新土地调控制度与手段。一方面，通过城乡规划减少新增闲置土地。以美国为例，对闲置土地的管制主要体现在：一是控制城市规模，通过许可的总量管制，实施分期分区发展和设立管制区实现；
二是保护农业用地上，通过划定基本的农地，实施税款优惠与减免方案，制定农业区划，实现转让土地发展权，从而有效地预防和遏制了土地闲置的现象。虽然我国也建立了土地用途管制制度，但规划的稳定性较差，一直以来，我国把人看成了“人口”，与“土地”、“资源”一并成为了可以依政府计划安排的要素。这种城乡规划的缺位和随意变化，大大提高了政府土地储备的成本，并导致土地利用的低效和闲置。随着《城乡规划法》的实施，我们应该把城乡规划的编制作为重要任务，把我国的城乡规划稳定下来。借鉴美国通过严格的土地用途管制制度达到预防闲置土地产生的目的，做好城乡规划，确保土地利用的稳定性，从而减少新增的闲置土地。

　　另一方面，利用税法手段创新解决土地闲置问题。土地的供给、流转，受民事法律制度的调整。但如果土地的利用行为完全依赖意思自治原则，则土地权利人在追求利益最大化时有可能悖于社会公共利益目标。因此，还需要经济法律制度作为调整方式。征税是“通过涨价归公的原则，以消除不劳而获、平抑土地投机。”②

　　利用税法手段创新解决土地闲置问题，一是可以借鉴我国台湾地区做法，考虑由全国人大制定一部统一的《土地税法》。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，适应国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要，有效的通过税收手段解决闲置土地问题。

　　二是可以借鉴日本和美国通过征税打击囤地的做法征收土地闲置税。日本从1992年开始征收地价税，每年对土地升值情况进行评估，然后根据新的地价标准征收持有税，通过征收地价税很快抑制了囤地现象。美国宾夕法尼亚州费城议会则于2013年12月通过了《土地银行制度法》，针对费城现有的4万余处闲置土地，新法案着手解决闲置土地的税收问题。土地银行制度实施后，土地银行将对1万处公有闲置土地进行统一保护，并处理私人土地购买相关业务。同时，银行还将减免土地债务，并按标准将闲置土地转让给真正有使用计划的投标人。有鉴于此，我国可以考虑借鉴日本和美国的做法，尽快出台土地闲置税，以有效遏制囤地和土地闲置滋生蔓延的现象。

　　依法规范闲置土地处置程序。以日本为例，与我国闲置土地概念相对应的是空闲地的概念。日本由于人多地少，为注重土地的集约利用，建立了空闲地制度。该制度规定：对于被政府认可为空闲地的土地，政府有权要求该土地的所有者提出该土地的利用处理规划，并对其利用方式是否符合规划用途进行监督。空闲地制度，有效地配合了该国的土地交易制度，对于抑制土地价格上涨起到积极了作用，许多做法为他国所借鉴。

　　我国也应该借鉴日本的空闲地制度，依法规范闲置土地处置程序。首先要立案，充分调查取证，然后拟定相应的处置方案并报原人民政府处置，采取不同的处置方案。在我国现行法律制度下，人民政府或土地行政主管部门，均可以作为对闲置土地处置的适合主体。对于闲置土地处置中的行政处罚行为，如法律要求闲置土地处置行为的行政处罚必须以某种特定方式作出，如果行政机关没有采取这一方式将会影响闲置土地处置的合法性。同时，闲置土地处置中的行政处罚行为必须按照《行政处罚法》第三十九条要求，制作行政处罚决定书，即《收回国有土地使用权决定书》，如果不履行该程序，则违反了行政处罚行为的法定形式。

　　（作者单位：平顶山学院国际教育交流学院）

　　【注释】

　　①朱林兴：“土地闲置问题的严重性、成因及其处置”，《探索与争鸣》，2006年第11期，第30页。

　　②郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49页。

第二篇: 浅析国有基层企业闲置房屋及土地处置的困境与对策

浅析处置“僵尸企业”的困境与对策
作者：李玉玫
来源：《企业科技与发展》2018年第09期

【摘要】当前，我国有些企业由于自身经营管理存在弊端，导致企业需要常年通过地方政府或银行机构贷款才能持续经营，这些企业被人们形象地称为“僵尸企业”。“僵尸企业”数量的增长和长期存在将严重影响我国市场经济和谐稳定发展，不利于我国经济高效、科学转型。因此，当前合理处置“僵尸企业”变得至关重要。有关部门要加强对“僵尸企业”的全面评估工作，结合它们的实际类型，有针对性地采取处置措施，确保“僵尸企业”有效退出市场。

【关键词】僵尸企业；
困境；
解决对策

【中图分类号】F279.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）09-0275-02

0 引言

当前是一个经济全球化时代，我国经济转型工作发展要与时俱进，跟上时代前进的脚步。“僵尸企业”的存在将会影响我国市场经济和谐稳定发展，容易导致社会资源浪费、产能过剩及市场不必要占用等问题发生。因此，国家相关政府部门要加强对“僵尸企业”的科学评估工作，结合“僵尸企业”的实际情况，采取有效的处置措施，确保“僵尸企业”有序退出市场，并及时处理相关资源，帮助市场企业快速发展，创造更好的社会效益、经济效益。

1 “僵尸企业”产生的原因

在市场经济建设与发展过程中，一些企业由于自身经营管理水平偏低，导致各种决策失误，企业持续生存需要高度依赖政府或金融机构的贷款支持，从而造成大量“僵尸企业”的出现。总的来说，经济市场“僵尸企业”产生的原因主要包括以下几点：？譹？訛选择性产业管控力度过大。在加快发展我国工业产业的同时，为优化与改善其他行业的发展进程，我国政府部门有针对性地实施选择性产业发展模式。在实际应用过程中，由于对选择性产业的保护和治理措施力度过大，导致一些产业发展受到一定程度的制约。？譺？訛工业产业发展受阻。在我国经济市场中，工业行业一直占据很大的比例，然而随着工业产业出现饱和情况，核心技术竞争力下降，导致其他产业发展受阻。与此同时，基于全球经济萧条的环境下，我国企业发展面临更大的挑战，从而导致“僵尸企业”的产生。？譻？訛缺乏有效的市场退出机制。在我国经济发展过程中，时常会出现产能过剩的现象，导致一些企业由于自身管理出现问题，无法正常经营，出现严重的经济损失。市场缺乏完善的“僵尸企业”退出机制，将会影响对“僵尸企业”的高效处置，导致“僵尸企业”难以第一时间退出市场机制。

第三篇: 浅析国有基层企业闲置房屋及土地处置的困境与对策

、国有企业改制中的土地处置方式与评估

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厂办大集体改革参考：国有企业改制中的土地处置方式与评估

国有企业制度改革是我国经济体制改革的核心内容，其直接目的是通过建立现代化企业制度，最大限度地提高企业的运营效率。土地与国有企业有着十分密切的关联，进行国有企业制度改革不可能不涉及土地问题，在国有企业改革中要明确国家和企业的权利和责任，就必须理顺和明确国家与企业在土地问题上的产权关系。

企业土地资产处置管理是企业改制过程中的重要环节，其工作中心是围绕企业改制，研究制定企业盘活土地资产政策，使不同土地资产处置方式之间达到政策界线、权责内涵、法律关系和利益的均衡。

地价评估是一项关系到国有企业改制能否收到实效，具有较强的政策性、社会性的工作，土地评估的合理与否，关系到国有企业能否顺利转制，改变过去的经营模式，使之成为适应经济高速发展的现代企业。如果土地资产值过高，必然造成国有资产的份额增大，投资回报率下降，增加企业负担，影响投资者的积极性。相反如果评估值偏低，则会造成国有资产流失，弱化国家土地所有权在经济上的体现。企业改制土地评估是一项复杂而责任重大的工作，涉及到法律、经济和市场等多方面的相关知识，要求土地估价师有较高的业务水平、较宽的知识面和解决复杂问题的能力，需要土地估价师在工作实践中不断学习，总结经验．解决实际问题，提高业务水平和服务质量。

本文结合实际工作经验，主要就国有企业改制过程中的土地资产处置中常见的些土地方面的问题、解决方案予以分析，并针对不同的处置方式应选择的评估方法进行讨论。

国有企业改制土地处置

1. 企业改制的概念及特点

企业改制在我国主要指国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的社会系统工程。从法律的角度看，企业改制实际上是指改制企业与其他参与改制的主体之间的权利、义务关系重新调整的过程。从改制的内容来看，主要是对企业的出资结构（股权结构）、内部治理结构、企业收益分配结构、劳动用工制度、职工福利和社会保障制度等微观企业制度进行的一系列相配套的调整与改革。从改制的目标来看，是要把国有企业从计划经济体制下的主要政策和行政指令调整的政府部门附属物改制为自觉接受公司法、劳动法、社会保障法等法律、法规的独立自主的市场竞争主体和经营主体；
从行政调拨、配置社会资源的工具改制为通过市场竞争机制优化、经营管理合理化以及风险分散化的公司：从不承担任何经济责任的单位企业改制为权利与责任共存、权利与义务均衡的现代企业法人。

长期以来，国有企业使用土地主要是国家以行政划拨方式予以配置，土地以企业无偿、无限期使用．国家作为土地资产的所有者的权益难以实现；
就财产性质而言，由于划拨土地使用权不属于企业自己的财产或国家授权其经营管理的财产，企业作为土地使用权人无法处分和独立支配土地资产，国家和企业在有关土地上的权利、利益和责任很不明确，形成事实上的土地产权关系不清。这与建立现代企业制度的基本要求极不适应。因此，在国有企业改制中必须结合国有企业的不同形式，采取不同方法处置土地资产，对土地产权进行重新界定和调整。通过建立科学、新型的土地产杈关系，确保改制企业改制成为现代化企业。

改制企业的特点如下：

（1）土地权属性质复杂：有出让土地、划拨土地和国有租赁土地，在大型国有企业集团公司中，还存在着空转土地。

（2）用途多样性：既有工业用地，还有商业用地、办公用地、综合用地、市政设施用地、住宅用地等。

(3)分布面广：跨区域、跨城市、跨省份。

(4)占企业资产总量比重较大。

2. 土地资产处置的原则

土地资产处置过程中，应遵循以下原则。

(1)遵循合法性原则

这是土地资产处置的基础。合法性原则是指当前状况下土地资产的处置应尽可能与现行法律、法规和规章相衔接。规范土地资产处置操作程序，还要与国有企业改革的总体部署与要求相一致。

(2)有利于企业改制和发展的原则

土地资产如何处置，不仅仅关系到土地使用制度改革的深入，也涉及到搞活企业，促进企业改制的顺利进行。在处置中通过对土地确权、土地登记、土地价格评估等工作的开展，结合企业实际和未来发展情况，协助企业调解解决改制中土地问题，进而为促进企业发展当好土地方面的参谋。

(3)遵循国有土地有偿有限期使用原则，促使土地的优化配置

改土地无偿无限期使用为有偿有限期使用是土地使用制度改革的根本目标。存量土地有偿有限期使用关键是以科学、公正、合理的方法量化土地资产的真实价值，并将量化了的土地资产以公平、可行、合理的方式注人企业资产，确保土地使用权产权关系明晰，这是土地使用制度改革和现代企业制度建立的需要。

(4)兼顾各方面的利益

企业和土地改制都要求责、权、利分明，可以说土地改制的初衷是使国家土地所有权在经济上得以实现．亦即维护国家利益。在转化国有企业经营机制，建立现代企业制度中，严禁将国有资产低价折股，低价出售，甚至无偿分给个人。土地资产处置中必须维护国家利益，防止国有土地资产流失。但同时还必须站在公正立场，兼顾地方和企业利益。特别是在土地作价过程中，应区分土地收益哪些属于国有，哪些属于地方或企业所有，积极妥善处理好三方利益的分配。

3．土地资产处置方式

土地资产处置是指在国有企业改制中，对企业原使用的划拨土地使用权按照一定方式和原则进行处置。根据企业改革的不同形式和具体情况，国家可分别采用如下几种方式予以处置。

(1)土地出让

现有使用划拨土地使用权的企业通过补办出让手续，补交出让金取得出让土地使用权。土地在出让期限内成为企业法人财产，企业可以自主经营土地，有权依法进行转让、出租和抵押等。以出让方式处置土地使用权．可以十分清晰地确定国家和企业的土地财产关系，不仅保证国家的财政收人，而且对企业转变为现代企业起积极促进作用。破产企业属国务院确定的企业优化资本试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖，变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

(2)土地租赁

国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁台同，签订土地租赁台同和转让土地租赁台同应当办理登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁台同同时转让。

(3)土地作价出资(入股)

国家以土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投人改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由批准权的人民政府土地的行政管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地行政主管部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置。

(4)授权经营方式

国家根据需要，可以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设定的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地行政主管部门审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。

被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告。对企业土地股权的年度变化情况以及土地资产处置的文件及时交接权部门备案：授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。

国有土地使用权需要作价授权给省直属企业经营的，经国家土地行政主管部门批准，由省级人民政府土地行政主管部门根据有关规定办理。

(5)保留划拨方式

企业改制改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：

①继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的．但改造或改组为公司制企业的除外；

②国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的：

③在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业：

④国有企业改造或改组为国有独资公司的。

以上第②、③、④项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

4．土地处置方式的选择

从建立现代企业制度的要求出发，国有企业可以在改制过程中结合企业的实际情况选择合适的处置方式。但是国家为了合理有效的利用土地资源，保障土地所有权收益防止国有资产流失，便在法律中对处置方式的选择作了限制性规定。企业的自主选择不能对抗法律中的限制规定。除了法律中的限制性规定，企业也可以根据实际情况选择合适的土地资产处置方式。从理论上讲，前面所述的几种处置方式并无优劣之分，只有适用对象的不同。因此企业可以根据自身的具体情况，选择适合企业发展和实际情况的处置方式。对于企业而言．企业可以结合实际因地制宜，灵活选择一种或多种处置方式，从而推进国有企业改革的顺利进行。但由于目前法规政策的不完善，以及租赁、入股方式的配套政策和实施细则在各地的不统一，使得同一块土地由于处置方式不同，资产量化结果相差很大。所以企业在选择土地处置方式时，应当充分考虑国家、企业的宏观和微观因素，实现国家和企业之间的当前利益和长远利益之间的平衡。换言之，就是国有企业在改革改制过程中选择土地资产处置方式时，一方面要企业所属行业的特点和企业本身的经营状态，充分了解国家的产业政策，以及地方政府对于土地资产处置方面的优惠政策，将国家所能给予的政策用足，另一方面全面清理企业自身的资产和负债，了解企业财务状况尤其是支付能力，了解企业的资产结构和资本结构，设计一个好的比例关系，根据企业生产经营的特点及其对土地资产的依赖程度，确定是否获得完整的土地产权。

在具体操作过程中，土地资产处置方式，应与企业资产结构和资产重组情况相一致。

如企业的资产量较小时，可采用作价人股的处置方式增加股本(除可以增加土地面积外)：对于享受授权经营的企业，则可以采用授权经营方式；
如企业的资产量较大时，则应主要考虑租赁方式，使庞大的土地资产不进入股本。其次，土地资产处置方式可以采用上述几种方式中的一种，也可以几种方式同时采用。国有企业改革时，允许以货币、资本、股本等多种形态综台实现土地资产价值。如对于一个改制企业一厂区所使用的土地可以采用出让方式处置土地资产；
二厂区的土地则可以采用租赁方式，三厂区的土地采用作价人股的方式等，几种处置方式混合使用，可以有效发挥土地资产处置在调节企业资本结构和资产重组中的巨大作用，但目前很多企业并没有认识到这个问题的重要性。最后，土地资产处置以土地估价结果为依据，是与土地估价结果紧密联系在一起的。如对于评估后土地资产量很大的企业，如果采用出让方式处置土地资产，出让金可能很多，使企业没有改制就需要付出数额巨大的出让金，这在很大程度上影响了企业改制的积极性；
而对于土地资产量不大的企业，采用出租方式显然不如采用出让方式，因为办理出让手续毕竟不是以评估地价作为出让金，而是以评估地价的一定比例交纳出让金，且一次办理产权手续，这样的企业只支付少量出让金就可获得完全产权的土地使用权，而租赁方式则显然不具备这些优惠条件。

5. 土地处置操作程序

国有企业改革中土地资产处置应当按下列程序办理。

（1）拟定土地使用权处置方案

由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容，企业现使用土地的状况，拟处置方式和处置价格及理由等。

(2)地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批

地价评估结果和土地使用权处置方案应报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准又件，资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。

(3)签定合同与变更土地登记

土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续：采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门签订国有土地租赁台同，并按规定办理土地登记手续：采取国家以土地使用权作价出资(人股)决定书，按规定办理土地登记手续；
采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

现有企业改制土地的评估

1．评估价格类型的选择

企业土地进行估价前，必须先分析企业土地资产的处置方式，搞清土地的各种处置方式的适用条件，各种处置方式之间的本质区别，办理各种处置方式的程序，才能会使我们向委托方索取全面系统的资料，根据改制企业的性质，处置方式及权利状况，科学选择评估方法和相关参数，合理确定评估的价格类型，做好企业的土地改制评估。企业改制前，土地使用权类型主要包括划拨和出让两种方式。而在企业改制后土地使用权类型主要有出让、划拨、租赁、作价出资(入股)、授权经营五种形式。现就以上列应的五种形式的土地使用权价格的评估方法加以分述。

(1)出让土地使用权的评估

出让土地使用权评估思路按《城镇土地估价规程》规定的原理和方法进行评估即可。根据土地用途以及收集的资料综合分析后，选择成本逼近法、市场比较法、基准地价系数修正法、剩余法、收益还原法等方法中的两种或两种以上常规土地估价方法，评估出让土地使用权价格。

(2)划拨主地使用权评估

划拨土地使用权评估的基本思路，主要是在《城镇土地估价规程》规定的基本原理和方法的基础上，考虑划拨土地使用权的无限年期、有限收益等基本特点，在几种不同的基本评估方法中，不考虑年期修正．并扣除土地出让金或划拨土地年租制土地租金标准，从而测算出划拨土地使用权价格。根据《城镇土地估价规程》规定：

划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格－土地出让金。

根据《城镇土地估价规程》规定，采用成本逼近法评估土地使用权价格为土地的成本价格和土地增值收益之和。根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》的规定，可以依据划拨土地的平均取得成本和开发成本，评定划拨土地使用权价格。”因此，在测算过程中不需要考虑土地增值收益，也不需要年期修正。但土地成本应以待估宗地所在区域划拨土地平均取得成本为依据来评估待估宗地的划拨土地使用权价格。

(3)国有租赁土地使用权评估

国有土地租赁是指土地使用者与土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有租赁土地使用权是指国家将国有土地出租给使用者使用而设定的。根据国家有关规定，国有租赁土地使用权可转租、抵押和转让。在国企改制中，若国有企业原租赁土地经土地部门批准仍保留租赁形式，则该宗地的评估价格类型为国有租赁土地使用权价格。国有租赁土地使用权价格等于承租土地使用权台同租金与市场租金的差值在租期内的资本化。估价方法可采用市场比较法和收益还原法。

(4)作价出资(人股)评估

鉴于国家以土地使用权作价出资(人股)，是国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资或折为股份投入改组或改制后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，其权能可比照出让土地依法进行转让、出租、抵押。其具备出让土地的各种权利内涵，因此可按照上述五种估价方法进行评估。

(5)国有土地使用权授权经营

国有土地使用权授权经营是指国家根据需要以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司或集团公司经营管理。其实质，是在让渡土地使用权时本应收取的土地有偿使用收益，以授杈经营方式重新投入国有企业，用于增加了国有企业的国家资本金，是一种政府的投资行为。在授权经营的权限和期限内，租赁土地价格应该是完整的土地使用权价格，包含出让金；
但授权经营的土地处分权受到一定限制，一段只能在被授权集团内部(子公司之间)流转，如果需要对外转让、联营、交换、抵押等，则必须补交出让金。因此，授权经营土地价格与完全公开市场价值应有一定差别，可按上述五种估价方法进行评估。

2．估价对象的用途和价格内涵界定

(1)用途的设定

“设定用途”是指按照国家有关土地用途分类的规定．根据不同土地的利用特点和利用现状，设定待估宗地的土地用途。对于没有明确规划限制的改制企业用地应以现状用途为主；
对于已有明确规划要求的用地则应以规划用途为主。同时土地用途名称应根据国家规范予以统一。对于一个企业中的局部用地应服从大的土地用途，如一个企业中的办公楼用地单独作为一宗地，土地的实际用途可能为办公，但在土地估价中，应考虑整个企业的生产经营情况及办公楼在生产经营中的作用，可把办公楼用地界定为工业用途。

(2)地价定义

根据土地评估的目的，按照《城镇土地估价规程》需要确定土地评估的地价定义。地价定义是对地价内涵的界定，对改制企业地价定义应包括评估基准日、设定用途、设定土地开发程度、设定土地权利、使用年期等内容，其中土地开发程度的设定最为复杂，目前对改制企业的土地开发程度主要设定为宗地内“几通一平”、宗地外“几通”和宗地内平整、宗地内外“几通”和宗地内平整等，如果宗地内基础设施已计入其他资产，则可界定土地开发程度为宗地外“几通”和宗地内平整。如果宗地内基础设施没有计人其他资产，则可界定土地开发程度为宗地内外“几通”和宗地内平整。

3．土地评估操作中应注意的事项

(1)要准确确定评估范围

在评估实践中发现，由于历史等原因企业的土地资产状况不明晰：有的有账面值：有的无帐面值；
有的是有账面上反映，但权利人非资产占有方所有：有的因拆迁改造，土地资产已减少或没有，而产权未发生变更；
有的为了联营合作，支付了部分土地投入成本，而未取得土地使用权等等。在这么错综复杂的土地资产状况下，如何准确地确定评估范围是评估工作的第一步。评估人员要与企业、上级主管部门、国有资产管理部门进行充分沟通，根据改制企业的土地处置方式，遵循合法原则，确定与企业改制相匹配的评估范围，杜绝漏评、多评现象。

(2)要注意改制企业土地规划条件的改变

随着城市经济建设的飞速发展，规划部门会对城市的整体规划进行调整，尤其是旧城区。而改制企业往往都位于正在改造或即将改造的城区内，存在着规划与现状不一致的现象，如果在评估中忽视了这一因素，其评估结果往往不能客观地反映宗地真实的市场价值，违背了评估中需遵循的最有效利用原则和预期收益原则，因此，在改制企业的土地评估中．评估人员一定要了解改制企业所在城市的规划以及所待估宗地的规划条件。

(3)估价结果的确定

估价结果的确定与估价目的、估价方法的选择、土地资产处置方式等有关，要根据估价对象特点综合确定。估价结果可以取几种方法的平均值、众数等，也可以一种方法的评估结果为主，尤其在采用两种方法比较困难，或另一种方法的采用依据不是很充分的情况下，以一种方法的结果为准，则可以解决两种方法的结果相差较大情况下土地结果确定的问题。

结语

国有企业改制的土地评估是当前我国评估行业的热门话题，尤其是划拨土地的评估以及些特殊类型的土地评估，仁者见仁，智者见智。有些企业改制涉及的土地评估技术已部分超越了《城镇土地估价规程》中的评估思路，需要在实践中不断总结和创新，同时它又不仅仅是一项土地估价技术工作，而是更加综合性的工作，需要评估人员具有很高的组织、沟通、协调能力，需要政策性强，知识面广，创新意识强的评估人员来承担此项工作，更需要土地估价师不断研究探讨。